시·군 존폐 따라 주민 위상 달라진다
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시·군 존폐 따라 주민 위상 달라진다
  • 제주투데이
  • 승인 2005.07.14 09:45
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[기고] 윤양수 제주대 교수(법학부)

▲ 윤양수 제주대 교수(법학부)
  인류역사상 장기간 지속되었던 군주국가시대에는 어느 나라에서도 국민은 군주의 지배를 받는 피치자(被治者)였고 국민의 기본권은 보장되지 못했었다. 1776년의 미국 독립과 1789년의 프랑스 대혁명을 기점으로 하여, 국민이 주권자(主權者)가 되고, 국민의 참정권행사를 통하여 모든 공적(公的) 제도의 민주적 정당성이 확보되는 민주국가체제가 성립되기 시작하였다. 우리나라에서는 1948년에 역사상 처음으로 국민에게 참정권(국회의원선거권·피선거권)이 인정되었고 건국헌법의 제정·시행으로 민주주의 실현을 국시(國是)로 하는 민주국가가 성립되었다.
 
  민주주의의 충실한 구현을 위해서는 국가 차원에서 헌법과 법률에 따라 국정(國政)을 수행함은 물론, 지역단위에서 지역주민의 뜻에 따른 지방행정이 이루어질 수 있도록 하는 지방자치가 필요한 것이다. 지방자치는 지역단위의 민주주의를 구현하는 제도인 것이며, 이에는 법인격(法人格)·자치사무·자치권을 갖는 지방자치단체의 존재와 지방자치단체장·지방의회의원을 주민직접선거로 선출하는 것이 필수적으로 요구된다.

  만약 지방자치가 실시되지 않아서, 제주도가 법인격·자치사무·자치권을 갖는 지방자치단체가 아니라 단순히 국가의 행정구역에 불과한 존재가 되고, 제주도지사를 중앙정부가 임면(任免)하게 되었을 경우, 예컨대 중앙행정기관장이 관계법률에 근거하여 제주도내에 10개 관광단지를 조성하고, 30개의 골프장을 신설하도록 제주도지사에게 결정 통보하였다면, 그것이 제주지역의 현실여건상 타당치 못한 것이더라도 그대로 실현될 수 있고, 지역주민들의 뜻과는 거리가 먼 지방행정이 이루어질 수 있는 것이다. 이와 같이 지역주민들의 의사(意思)에 어긋나는 지방행정이 여러 부문에서 행하여진다면, 국가적으로 민주주의가 제대로 실현되지 못한다.
 
  그리하여 우리나라에는 16개의 광역지방자치단체(특별시·광역시·도)를 두어, 이들에게 법인격·자치사무·자치권을 인정하고 독자적인 행정주체(행정권의 귀속주체)가 될 수 있게 하여, 광역적 지방자치를 할 수 있도록 하고 있다.
 
  그런데 지역의 공적(公的) 사무들 중에는, 예컨대 농어촌휴양지의 개발, 녹지의 설치 관리, 버스 정류소의 설치 관리, 교통신호기나 안전표지등의 설치 관리, 농공지구의 지정 조성 관리, 향토문화의 발굴 지원 육성, 오일시장의 개설 관리 등과 같은 주민근린적(住民近隣的) 사무들도 많이 있다. 이러한 주민근린적 사무들을 보다 좁은 지역단위에서 주민의 뜻에 따라 민주적으로 처리할 수 있도록 하기 위하여, 현재 우리나라에서는 전국적으로 234개의 기초지방자치단체인 시·군·자치구를 설치하고, 이들 시·군·자치구에도 법인격·자치사무·자치권과 독자적인 행정주체가 될 수 있는 지위를 인정하며 기초지방자치단체장 및 기초지방의회의원선거를 실시토록 하여, 기초적 지방자치를 할 수 있도록 하고 있다. 

  이처럼 현재 우리나라에서 광역지방자치단체 단위의 지방자치와 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 실시하는 것은 모든 지역, 모든 부문에서 가급적 국민(주민)의 뜻에 따라 공무(公務)를 처리함으로써 민주주의를 실질적으로 충실히 구현하기 위한 것이다. 더구나 민주적인 주민근거리행정(住民近距離行政)을 실현하기 위하여 우리나라 지방자치법은 제10조 제3항에서 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 사무가 서로 경합되는 경우에 기초지방자치단체에서 우선적으로 처리하도록 하는 지방사무처리상의 기초지방자치단체우선의 원칙을 규정하고 있다.

  현 참여정부가 성안(成案)하여 제정·공포한 지방분권특별법(2004.1.16. 법률 제7060호)도 제6조에서 ‘① 국가는 지방자치단체가 행정을 종합적·자율적으로 수행할 수 있도록  국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간의 사무를 주민의 편익증진, 집행의 효과 등을 고려하여 서로 중복되지 아니하도록 배분하여야 한다. ② 국가는 제1항의 규정에 의하여 사무를 배분하는 경우 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무는 원칙적으로 시·군 및 자치구의 사무로, 시·군 및 자치구가 처리하기 어려운 사무는 특별시와 광역시 및 도의 사무로, 특별시와 광역시 및 도가 처리하기 어려운 사무는 국가의 사무로 각각 배분하여야 한다’고 규정하여, 주민근린적 사무(지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무)는 기초지방자치단체가 처리하도록 하는 원칙을 정해놓고 있다.

  따라서 지역주민들과 가장 가까이서 주민근린적 사무들을 처리하면서, 그 관할지역 단위의 민주주의 실현을 위한 토대가 되는 기초지방자치단체의 존재는 민주주의를 충실히 구현함에 있어서 반드시 필요한 것이라 할 수 있다. 이는 만약 법인격·자치사무·자치권을 가진 기초지방자치단체가 인정되지 않고 기초지방자치단체장·기초지방의회의원선거가 실시되지 않을 경우, 여러 가지의 주민근린적 사무들을 처리하는 행정기관장이 지역주민들의 뜻보다 자신을 그 직에 임명해준 임면권자(任免權者)의 뜻을 더 중시(重視)할 가능성이 있고, 그러한 상황에서는 지역주민들에게 민주주의는 요원한 것이 될 수 있기 때문이다. 그리하여 대부분의 민주국가에서 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 풀뿌리 민주주의 또는 민주주의 원천이라고 하면서 매우 소중한 것으로 인정하고 있다.
 

  한편, 지방자치단체는 그 관할구역 안에 살고 있는 모든 주민을 구성원으로 하는 주민단체에게 법인격(권리 의무의 주체가 될 수 있는 자격)이 인정된 것이라 할 수 있다. 그런데 도내 기초지방자치단체인 시·군이 폐지되고 그 대신에 지방자치단체가 아닌 소위 행정시(혁신안에서의 통합시와 같은 것)가 설치되면, 행정시 구역내에 살고 있는 모든 주민을 구성원으로 하는 주민단체에게 법인격이 인정되지 않게 된다.
 
  같은 지역에서 생활하는 모든 주민을 구성원으로 하는 주민단체(지역주민공동체)가 법인격을 인정받는 경우와 법인격을 인정받지 못하는 경우의 주민 위상에는 큰 차이가 생길 수 있다. 그것은 권리능력을 갖고 자치사무·자치권·공유재산 등을 가지며 단체장이나 지방의회의원을 선출할 수 있는 주민단체와 그렇게 하지 못하는 주민단체의 구성원들의 자존심·명예·자긍심은 다를 수밖에 없을 것이기 때문이다.

  근간에 제주지역사회에서 논의되고 있는 행정계층구조에 관한 소위 혁신안에서의 2개 통합시는 시·군이 통합된 기초지방자치단체로서의 시가 아니며, 도외 다른 지역의 도농복합시(도농복합형태의 시)와도 전혀 다른 것이다. 혁신안에서의 통합시가 기초지방자치단체라면, 우리 헌법 제118조 제1항의 ‘지방자치단체에 의회를 둔다’는 규정에 따라 반드시 지방의회를 두어야 한다. 그런데 혁신안에서의 통합시에는 지방의회를 두지 않기로 하고 있다. 따라서 그 통합시는 도내 기초지방자치단체인 시·군을 모두 폐지·소멸시키고 그 대신에 지방자치단체가 아닌 행정시로 설치될 것이기 때문에, 그것은 기초지방자치단체가 못되고, 따라서 권리능력·자치사무·자치권·공유재산 등을 갖지 못하며, 독자적인 행정주체도 될 수 없는 것이다.
 
  일반적으로 지방자치단체가 아니었던 행정구나 읍·면 지역들이 기초지방자치단체인 시·군 또는 자치구로 되면 그 지역 주민공동체의 법적 지위가 승격되고 그간 인정받지 못했던 권리능력·자치권 등을 인정받음으로써 주민위상이 높아지게 된 것에 대하여 당해 지역주민들이 크게 기뻐하는 터에, 제주지역에서 기초지방자치단체인 시·군을 모두 폐지하고 그 대신에 법인격·자치사무·자치권 등을 갖지 못하는 행정시를 설치할 경우 현재의 도내 시·군지역 주민공동체의 위상은 크게 떨어지지 않을 수 없다.

  일부 외국에서의 예처럼 소규모의 기초지방자치단체(예: 일본의 市·町·村)들이 통합되는 경우나 우리나라 지방자치법 제7조 제2항에 규정된 도농복합형태의 시가 설치되는 경우에는, 그로 인하여 폐지되는 종전의 기초지방자치단체 주민들은 새로운 기초지방자치단체의 주민으로서 기초적 지방자치를 할 수 있고 단체장·의회의원선거도 할 수 있지만, 근간에 논의되는 혁신안대로 될 경우에는 그럴 수 없게 된다. 
 
  즉, 소위 혁신안대로 도내 시·군이 모두 폐지되고 그 대신에 지방자치단체가 아닌 2개의 통합시(행정시)가 설치될 경우, 현재 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 할 수 있는 시·군 지역주민들이 더 이상 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 하지 못하게 될 것이다. 이러한 상황이 되었을 때에, 그것이 제주지역주민들의 자치역량·자치능력의 부족의 결과로 평가될 것은 아닌지 심히 우려된다.

  기초지방자치단체 단위의 지방자치를 할 수 있는 주민들과 할 수 없는 주민들의 위상의 차이는 현재의 도내 시·군 지역주민들뿐만 아니라 미래의 시·군 지역주민들에게도 지속될 수 있는 것이다.

  다른 한편, 기초지방자치단체 단위의 지방자치를 할 수 없는 행정구조가 과연 ‘자치 파라다이스’를 지향하는 제주특별자치도의 취지에 부합하는지의 여부 문제도 신중히 재검토해볼 필요가 있다고 필자는 생각한다.

                                                                                           윤양수(제주대 교수)



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사라봉 2005-07-19 11:59:20
윤교수님 혼자 뿐임니까, 제주대학 500여명이 교수들중 행정학이나 정치학 법학과 교수 님들은 벙어리 출신 들입니까, 묻고 십네요, 제주 미래 현안에 대한 학자적 양심 선언들이 있어야 할것 아님니까, 해바라기 들만 있습니까,

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