문재인 정부가 들어선 이후 지방분권 추진이 탄력을 받고 있지만 제주특별자치도에 걸맞은 지방분권은 갈길이 멀었다. 지난 제주도의 자치모델은 실패였다는 평가마저 나오고 있다.

▲제주특별자치도의회 법·제도개선연구회(대표 김명만 도의원)는 22일 오후 도의회 대회의실에서 제7차 정책토론회를 열었다.@사진제공 제주특별자치도

제주특별자치도의회 법·제도개선연구회(대표 김명만 도의원)는 22일 오후 도의회 대회의실에서 제7차 정책토론회를 열고 '헌법개정에 즈음한 자치조직권 및 자치재정권 마련 방안'을 주제로 논의하는 시간을 가졌다.

이날 토론회에서는 정순관 순천대학교 행정학과 교수가 주제발표를 진행했다. 이어진 지정토론에서는 김순은 서울대 행정대학원 교수가 좌장을 맡고, 강주영 제주대 법학전문대학원 교수와 강호진 제주주민자치연대 대표, 김경학 도의원, 나용해 제주특별자치도 특별자치제도추진단장이 패널로 참석했다.

이날 '새 정부의 지방분권 추진방향'이라는 제목으로 주제발표에 나선 정순관 교수는 "그동안 한국의 지방분권은 생색은 정부가 내고 피해는 지방이 보는 형태였다"며 "세입은 중앙과 지방인데 반해 재정사용은 중앙과 지방이 4:6이었고 일은 지방이 더 많이 하는 기울어진 운동장 형태"라고 지적했다.

▲정순관 순천대 교수가 '새 정부의 지방분권 추진방향'을 주제로 발표하고 있다.@사진제공 제주특별자치도

이같은 현상은 헌법에 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다는 점과, 지방자치법상 법령의 범위 안에 있거나 법률의 위임이 있어야 조례를 제정할 수 있다는 한계 때문이라는 것이 정 교수의 설명이다.

또한 정 교수는 "대의민주주의에서 숫자적 비례에 중점을 둔 수동적 대표성은 지역독점당으로 변질됐고, 주권자를 대변한다는 능동적 대표성은 권력의 사유화로 변해버렸다"며 "지금이야말로 국민을 위한 권력배분을 다시금 고민하고 공유할 때"라고 강조했다.

이를 위해 정 교수는 헌법전문에 '지방분권국가'를 명시하고, 자치권을 기본권으로 규정해야 한다고 주장했다. 또한 국민이 헌법개정 발의권과 법률제안권에 참여할 수 있는 국민발안제를 도입해야 하며, 자치권침해에 대한 헌법소원 장치도 마련해야 한다고 강조했다. 아울러 지역대표성 확보를 위한 미국처럼 상·하원의원을 뽑는 방식의 양원제를 도입하자는 의견을 피력했다.

이같은 정 교수의 의견에 토론자들도 대체로 동의하면서도 현실적인 벽이 있다는 점을 짚었다.

강주영 제주대 교수는 "헌법전문에 지방분권국가가 들어가는 것에는 찬성하지만 왜 이것을 집어넣어야 하는가에 대한 설득력이 떨어지는 부분이 있다"며 "좀더 효율성을 갖추기 위해서는 국가사무와 지방사무를 구별하는 내용을 헌법전문에 넣어야 한다"고 말했다. 또한, "양원제가 아니더라도 독일의 참사원(한국 기초의회의 역할) 제도를  만들어서 시도지사협의회를 강제하고 의무화하는 방안이 필요하다"고 덧붙였다.

한편 강호진 대표는 "특별자치도와 관련해 모델을 연구했던 교수들로부터 '제주특별자치도 모델은 실패했다'는 답을 들었다"며 "주민의 선택권은 없고 도지사의 권한만 강해지고 있는 상황"이라고 질타했다. 아울러 "내년 지방선거와 함께 개헌을 해야하는데 국회 정개특별위원회에서 제주도에 대한 논의는 1도도 채택된 것이 없는 심각한 실정"이라며 "480여개의 이르는 제주특별법을 전면 개정하기 위해 개헌을 통해 좀더 포괄적으로 권한을 이양받도록 노력해야 한다"고 강조했다.

김경학 도의원도 "제도 개선하면서 도민이 소외되어왔다"며 "일부에서만 제도개선 관심있었지 제주도에 권한 받으려는 노력했는지 반성 필요하다"고 말했다. 그러면서도 제주특별자치도를 만들면서 중앙정부가 약속한 특례를 지키지 않기는 했지만 나름의 성과가 있었다"며 실패라는 의견에는 이의를 제기했다.

나용해 단장도 "노무현 정부에서 시작하고 문재인 정부에서 연방제 시범운영을 약속했기 때문에 완성의 당위성은 마련된 것"이라며 "제주에서 시범적으로 운영해 연방제 수준의 지방분권이 전국적으로 퍼졌을때의 부담이나 리스크를 점검하고 지역발전의 운영에 도움을 줄 수 있는 방안으로 모색하게 되는 것이 당위성"이라고 말했다. 또한, "이를 위해 헌법적 지위가 절실하며 국세 위임과 제도적 자치를 도민들이 스스로 결정할 수 있도록 만들도록 노력할 것"이라고 밝혔다.

이날 토론회에는 도정과 도의회 관계자들을 비롯해 시민사회와 도민 등 100여명이 참석한 가운데 진행됐다. 

▲제주특별자치도의회 법·제도개선연구회(대표 김명만 도의원)는 22일 오후 도의회 대회의실에서 제7차 정책토론회를 열고 '헌법개정에 즈음한 자치조직권 및 자치재정권 마련 방안'을 주제로 논의하는 시간을 가졌다.@사진제공 제주특별자치도

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