[포커스]지방자치 확대됐지만...헛물 켰던 특별자치도 지위 확보
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[포커스]지방자치 확대됐지만...헛물 켰던 특별자치도 지위 확보
  • 김관모 기자
  • 승인 2018.03.27 00:01
  • 댓글 0
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문재인 정부 개헌안 발표...국가자치분권회의 구성, 지방정부 자치권 명시
조례는 여전히 법률에 구속, 제주특별법 권한 더이상 차별성 없어

문재인 정부의 개헌안이 드디어 그 모습을 드러냈다. 130조의 규정이 137조까지 늘어났으며, 기존 시스템을 뒤집는 내용들도 대거 포함됐다. 그중 지자체가 관심을 가졌던 지방자치와 지방분권도 진일보한 모습을 보였다. 그러나 그것은 제주특별자치도가 바랐던 모습은 아니었다.

▲정부가 26일 정부 개헌안을 발의했다. 위의 사진은 청와대의 모습@사진출처 청와대

문재인 정부는 26일 오전 대통령 개헌안을 발표하고 국무회의를 거쳐 국회에 상정했다. 국무회의에서 걸린 회의시간은 고작 40여분. 몇 달간 진행됐던 개헌 논의 과정을 생각하면 일사천리로 진행되는 모양새다. 

◎국가자치분권회의 신설, 지방세 조례주의...지방자치 진일보

일단 이번 개헌안에서 눈에 띄는 점은 총강에 '대한민국은 지방분권국가를 지향한다'는 문구를 추가한 부분이다.

또한, 제3장 국회 55조에 국회가 법률안을 만들 때 지방자치와 관련된 경우 국회의장이 지방정부에 이를 통보하도록 하고, 지방정부에서 법률안에 대해 의견을 제시할 수 있도록 했다. 

제3절에는 국무회의와 국가원로자문회의였던 제목을 '국무회의와 국가자치분권회의'로 개정하고 국가자치분권회의를 신설했다. 국가자치분권회의는 대통령과 국무총리, 국무위원, 지자체장으로 구성되는 조직으로 정부와 지자체간 협력을 추진하고 지역간 균형발전에 관련된 정책을 심의하게 된다. 따라서 이 개헌안이 통과될 경우, 정부는 지역균형에 대한 정책을 수립할 때, 국가자치분권회의의 심의를 반드시 거쳐야 한다.

▲정부 개헌안에 담긴 지방자치 관련 규정

제1조① 대한민국은 민주공화국이다.
② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.
③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.

제55조 ① 국회의원은 법률안을 제출할 수 있다.
② 정부는 국회의원 10명 이상의 동의를 받아 법률안을 제출할 수 있다.
③ 법률안이 지방자치와 관련되는 경우 국회의장은 지방정부에 이를 통보해야 하며, 해당 지방정부는 그 법률안에 대하여 의견을 제시할 수 있다. 구체적인 사항은 법률로 정한다.

제97조 ① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역 간 균형 발전에 관련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다.
② 국가자치분권회의는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행정부의 장으로 구성한다.
③ 대통령은 국가자치분권회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다.
④ 국가자치분권회의의 조직과 운영 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.

제9장 지방자치

제121조 ① 지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다.
② 지방정부의 종류와 구역 등 지방정부에 관한 주요 사항은 법률로 정한다.
③ 주민발안, 주민투표 및 주민소환에 관하여 그 대상, 요건 등 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다.
④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다.

제122조 ① 지방정부에 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거로 구성하는 지방의회를 둔다.
② 지방의회의 구성 방법, 지방행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등 지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다.

제123조 ① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제
한하거나 의무를 부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다.
② 지방행정부의 장은 법률 또는 조례를 집행하기 위하여 필요한 사항과 법률 또는 조례에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관
하여 자치규칙을 정할 수 있다.

제124조 ① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. 국가 또는 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비
용은 위임하는 국가 또는 다른 지방정부가 부담한다.
② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다.
③ 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무 부담 범위에 부합하게 배분해야 한다.
④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다.

한편 제9장 지방자치 규정은 기존 2개조에서 4개조로 늘어났다. 

먼저 정부는 '지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직하고 운영하는데 참여할 권리를 가진다'는 명문을 넣어 주민이 중심이 되는 지방자치의 기초를 내세웠다. 이후 지방정부에 관한 주요사항은 법률로 정하게 했다. 또한, 주민발안, 주민투표, 주민소환 등의 기본 사항 등을 법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정하도록 했다. 

또한, 지방의회의 구성방법이나 행정부의 유형, 지자체장 선임방법 등을 기본사항은 법률로 정하되, 구체적인 내용은 조례로 정할 수 있도록 했다. 또한, 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 규정도 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 조례로 제정할 수 있도록 개정했다.

이는 단순히 법률로만 정하게 돼있던 지방자치 구성과 선임 등을 지자체가 좀더 자치적으로 구성할 수 있도록 열어두었다는 평이다. 또한, 구체적인 내용의 경우 지자체가 염원했던 '지방세 조례주의'도 어느정도 확보됐다는 평을 받는다.

▲문재인 대통령이 연설하는 모습@사진출처 청와대

◎자치입법권은 빠지고, 특별지방정부안 외면...제주특별자치도의 특수성 희석

그러나 이번 개헌안의 지방자치는 절반의 성과밖에 거두지 못했다는 것이 지자체들의 평이다.

일단 지방세 조례주의는 일부 확보했지만 자치입법권은 이뤄지지 않았다. 조례가 여전히 법률 아래에 있어 문재인 대통령이 지자체에게 약속했던 연방제 수준의 지방자치와는 거리가 멀기 때문이다. 지방마다 법률이 달라질 경우 지자체간의 갈등이 높아지고 중앙정부가 이를 중재하기 어려워 정부에서 이 안을 꺼렸다는 것이 정가의 이야기다.

이에 대한민국 시도지사협의회는 '특별지방정부'안을 통해 특별지방정부로 인정받은 지자체에만 이같은 권한을 주자고 건의했다. 제주특별자치도도 지난 12년간의 특별자치도로서의 경험과 지리적 위치 등을 이유로 들어 제주도만이라도 특별지방정부로 헌법에 명문화해달라고 건의하기도 했다.

하지만 이번 정부 개헌안에서 이같은 건의안이 반영되지 않았다. 게다가 다른 지자체들도 법률안만 마련되면 조례를 통해 자치권을 발휘할 수 있게 되면서 사실상 제주특별법의 지위만 퇴색한 결과가 됐다. 

이는 문재인 대통령이 제주특별자치도의 지위를 확보하겠노라고 대선 때 했던 제주공약을 어긴 셈이기도 하다. 

▲문재인 대통령이 대선 후보시절인 2017년 5월 10일 제주도의회 도민의방에서 공약을 발표하는 모습@자료사진 제주투데이

이에 원희룡 제주도지사는 지난 21일 직접 성명을 내고 이번 개헌안을 반발했으며, 바른미래당과 자유한국당 제주도당에서도 문재인 대통령이 공약을 지키지 않았다며 비판했다. 더불어민주당 제주도당에서는 찬반이 갈리면서 내부를 수습하느라 진땀을 흘리고 있다. 26일 오후 더민주 도당에서 "특별지방정부 명시에 최대한 노력하겠다"고 논평을 내기도 했다. 하지만, 지난 수개월간 개헌안을 논의하는 과정에서 아무런 입장도 내지 않은채 침묵만 지켰던만큼 이번 책임에서 자유롭기는 어려워 보인다.

이번 개헌안은 헌법개정 규정에 따라 개정안 공고 후 60일 이내인 5월 24일 전까지 의결해야 한다. 문재인 대통령은 이날 개헌안을 내면서 "이번 지방선거 투표에 실시하면 대선과 총선을 일치시킬 수 있다"며 6·13지방선거에 국민투표로 부칠 수 있도록 해달라고 요청했다. 

하지만 국회 헌법개정및정치개혁특별위원회에서 여야 간의 공방이 치열해지고 있어 앞으로 두달간 정부 개헌안 처리는 아직 안개 속에 놓여있다.

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