제주도의 '신개발주의'에 따른 부작용을 최소화하고 생태환경과 도민의 삶을 고려한 지속가능한 성장을 이루기 위해 국제자유도시 제도를 전면 재검토해야 한다는 전문가 의견이 나왔다. 또한 제주특별법을 전면 개정해 운영 및 설치와 개발을 분리해서 관리해야 한다는 의견도 제시됐다.

조명래 한국환경정책·평가연구원장은 31일 오전 제주도를 찾아 강연을 한 자리에서 제주도의 앞으로 나아갈 방향을 이같이 제시했다.

조 원장은 이날 더불어민주당 초선 제주도의회 의원 모임인 '변화와혁신'의 초청으로 제주도의회 의원회관 대회의실에서 '신개발주의와 제주도'를 주제로 강연을 했다.

◎신개발주의란?

먼저 조 원장은 신개발주의의 개념을 설명했다. 신개발주의는 1998년 IMF 구제금융을 받는 조건으로 김대중 정부가 신자유주의 정책을 추진하면서 나타난 새로운 방식의 개발을 말한다. 시장자유주의를 표방하는 신자유주의와 전통적인 개발주의가 결합해 개발특별법이 늘어나기 시작했고, 이명박 정부가 들어서면서는 패권을 장악하기에 이르렀다고 조 원장은 전했다.

조 원장은 이같은 신개발주의가 제주도에 어떤 영향을 주었는지도 설명했다.

그는 제주도의 신개발주의는 1998년 국제자유도시 추진과 함께 시작됐으며, 2002년 홍가포르(홍콩과 싱가포르)를 모델로 하는 탈규제 방식의 지역개발과 성장 도모와 함께 본격 추진됐다고 해석했다.

이후 신개발주의는 지난 10년간 인구를 1.2배로 증가시켰고, 지역총생산액(GRDP) 2006년 8조5천억원에서 2016년 16조9,861억원으로 약 2배가량 증가했다. 경제성장율(2016년)은 7.3%, 고용률(2018년 5월) 68.6%로 전국 1위를 기록하기도 했다.

또한 관광객은 870만명에서 1,585만명까지 늘었으며, 외국관광객은 무려 6배나 증가했다. 인구 대비 관광객은 15.5배에서 24.3배까지 늘었다. 토지거래나 주택거래도 증가하면서 외국인의 토지보유도 크게 늘어 현재 제주도 전체면적의 1.08%를 차지하고 있다.

◎"제주도의 신개발주의는 홍가포르가 아닌 오버투어리즘으로 변모"

조 원장은 이 과정에서 제주도는 홍가포르 대신 오버투어리즘의 섬으로 변모했다는 점을 지적했다.

제주는 무비자와 면세제도가 들어서면서 중국인을 중심으로 단기적 관광이 폭증했으며, 외국인 총투자의 절반이 중국기업으로 채워지면서 개발산업도 광관관련 부동산 집중됐다. 또한 저가 항공이 늘어나면서 관광객의 83%가 국내 관광객으로 채워지고 있다.

이같은 사실을 열거하면서 조 원장은 "제주도는 홍가포르의 국제자유도시의 유형과 전혀 무관한 '오버투어리즘의 섬'에 불과하게 됐다"며 "수용가능 범위를 넘어서면서 관광객이 지역주민의 삶을 침범하는 현상이 뚜렷해지고 있다"고 우려했다.

또한 제주도의 난개발 과잉이 심각해지면서 '공유지의 비극(Tragedy of the common)'을 초래하고 있다는 점도 지적됐다. 조 원장은 국제자유도시의 개발수요는 자연풍광을 즐기는 관광이며, 이와 연계된 주거 및 상업활동 수요에 집중돼있다고 분석했다. 이런 수요는 제주도의자연환경을 부동산개발(지대추구) 방식으로 개발하고 이용하는 방향으로 드러났고, 대지·전·답·산지의 전용과 훼손, 생태민감지역의 개발, 경관지역의 훼손 등 지역환경문제를 초래했다는 것이다.

조 원장은 "생태환경용량을 초과하는 과잉 난개발은 결국 제주도를 살 수 없는 환경으로 전락시켜, 공유지의 비극을 가속화하고 있다"고 내다봤다.

◎"국제자유도시 재검토와 제주특별법 분리 추진으로 제주도 다시 써야"

따라서 조 원장은 "국제자유도시의 '자유(free)'라는 의미를 재해석하고 국제자유도시를 근본에서 다시 검토해야 한다"고 강조했다.

조 원장은 "제주도가 자본의 자유화와 시장의 자유화와 같은 경제적 가치를 표방하고 있는데, 특별자치를 통해 추구하고 구현해야 할 것인지가 논의돼야 할 필요가 있다"고 지적했다. 이에 "제주가 추가해야 할 자유는 자본의 자유가 아니라 자연의 자유가 되어야 한다"고 말했다.

아울러 조 원장은 2006년 제주특별자치도가 제정될 당시의 자치분권을 강화하기 위해서는 '제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'을 분리 추진해야 한다는 의견도 내놓았다.

구체적으로 조 원장은 '제주특별자치도 설치와 운영에 관한 특별법(설치법)'과 '국제자유도시 조성을 위한 특별법(개발법)'으로 분리할 것으로 주문했다. 이에 따라 설치법은 기관자치제가 아니라 주민자치제를 기반으로 하도록 주민자치권을 강화하고, 개발법은 '제주도의 지속가능발전'에 관한 것으로 전면 개정할 필요가 있다고 제시했다.

한편, 이날 강연에는 김태석 의장과 제주도의회 의원, 제주특별자치도 공무원 등이 참석해 큰 관심을 보였다.