'제28차 유엔기후변화협약 당사국총회(COP28) 탄소중립을 선도하는 제주에서 유치하겠습니다'

제주 서쪽을 잇는 평화로를 달리다 보면 '카본프리 아일랜드(CFI 2030)' 등 탄소중립(배출량+흡수량=0) 실현을 위해 선도적으로 노력해 온 성과를 과시하며 COP28 유치를 다짐하는 현수막이 걸려있다. 

과연 제주도는 COP28을 유치해도 국제사회에 부끄럽지 않을 만큼 '탄소 없는 섬'을 위해 노력했을까.

제주가치와 제주대안연구공동체는 6일 오전 10시 제주투데이 사무실에서 수요정책 라이브러리 시즌2 ‘전환의 꿈! 정책으로 말하다’ 특별기획2를 마련했다.

이날 '기후위기 시대, 사회전환을 위한 지역의 과제'를 주제로 강연한 이유진 녹색전환연구소 부소장은 “COP28은 파리협정에 따른 국가별 온실가스 배출 감소 이행상태를 점검하는 자리”인데 지난 10년간 추진한 제주 카본프리 아일랜드 정책 이행 성적표는 현재 "초라하다 못해 부끄러운 수준"이라고 지적했다.

국무총리 산하 '2050 탄소중립위원회' 소속이기도 한 이유진 부소장은 COP28을 제주에서 유치하려면 2030 탄소 배출량 목표치를 절대치로 바꾸고, 기후부지사를 임명하는 등 제주도정의 모든 행정력을 기후위기 비상체제로 전환해야 한다고 조언했다.

카본프리 아일랜드 진단에 앞서 'COP'의 의미

COP은 국제연합 기후변화협약(UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change)에 소속된 나라들의 모임이라는 뜻으로 UNFCCC에서 매년 개최한다. 온실가스 감축을 위한 교토 의정서가 COP3에서 채택됐으며, COP21에서는 기후협약의 일종인 파리협정이 채택되기도 했다. 파리협정은 지구의 평균 온도가 산업화 이전에 비해 1.5도 이상 상승하지 않도록 하고 최종적으로 모든 국가가 이산화탄소 순 배출량 0(탄소중립)을 목표로 자체적으로 온실가스 배출 목표를 정하고 실천하자는 협약이다. 

문재인 대통령은 2021년 '녹색성장 및 2030 글로벌 목표를 위한 연대(P4G)' 정상회의 개회식에서 “COP28 유치를 추진한다”고 선언했다. 실제 APEC기후센터등 다수의 환경 국제기구가 있어 한국 유치가 유력한 상황이라 제주를 비롯 서울·인천·여수·창원·고양 등이 유치를 희망하고 있다.

2023년 한국 개최가 유력한 COP28은 파리협약에 따른 온실가스 감축 목표(Nationally Determined Contribution·NDC) 국가별 이행 결과를 점검·평가하는 자리다.

이유진 부소장은 "국제환경회의를 단순 행사로 접근할 것이 아니라 한국이 인류가 기후위기 해결에 한 발 더 나아갈 수 있는 역할을 하려면 내용 준비가 무엇보다 중요하다"고 했다.

특히 "제주도가 '카본프리 아일랜드 정책'을 10년 앞서 준비했다는 이유만으로 COP28을 유치하려고 한다면 오판"이라며 "다른 지자체를 제치고 제주가 COP28을 유치하려면 국제사회에 변화된 모습을 보여줄 수 있는 성적표(내용)가 있어야 한다"고 강조했다.

카본프리 아일랜드, 온실가스 얼마나 줄였나

제주도 카본프리 아일랜드 정책을 평가할 주요 지표는 바로 '카본프리(탄소중립)'다. '탄소없는 섬'을 정책명으로 표방한 만큼, 온실가스 배출량이 해당 정책의 평가지표라는 의미다. 따라서 2030 카본프리 아일랜드를 제대로 실현하려면 제주도는 2030년까지 탄소배출량을 0으로 만들어야 한다.

그러나 온실가스 종합정보센터에 따르면 제주도 온실가스 배출량은 2018년 기준 484만톤으로 2010년 462만 톤보다 증가했다. 카본프리 아일랜드 정책을 시행하기 전보다 시행 이후 오히려 온실가스 배출량이 늘었다는 소리다.

이유진 부소장은 "그나마 다행인 것은 인구가 10만 가까이 늘었지만 배출량은 22만 톤 증가하는 선에서 막았다. 1인당 배출량은 줄어든 셈"이라면서도 "그렇지만 2030년까지 탄소없는 섬을 만들겠다는 정책 목표에 비하면 성과는 초라하다 못해 부끄러운 수준"이라고 평가했다.

그는 "제주도는 지난 10년 간 온실가스 배출 총량 관리를 전혀 하지 않았다"며 "제주도는 2030 배출전망치(BAU) 대비 33%로 수립하고 있는데 현재 국제사회는 물론이고 국가 정책도 BAU 대비 방식이 아닌 '배출량 절대값'을 사용하고 있다. 제주가 '카본프리' 명칭을 사용하려면 2030 배출량 감축 목표를 절대치로 바꿔 다시 수립해야 한다"고 했다.

카본프리 아일랜드, 에너지는 얼마나 줄였나

제주도 온실가스 배출량 구성비를 살펴보면 2018년 기준 에너지 86.7%, 농업 7.5%, 폐기물 3.3%, 산업공정 2.5%다. 

배출량 대부분을 차지하는 에너지부문을 살펴보면 2010년 기준 415만톤에서 2018년 419만톤으로 5만톤 늘었다.

2020년 지역에너지통계연보에 따르면 2005년부터 2017년까지 제주 최종에너지(최종소비부문의 에너지이용설비에 알맞은 형태로 사용되는 에너지) 소비 연평균 증가율은 전국 대비 0.9% 높은 3.5%나 증가했다. 

관광・서비스업 중심의 도내 산업구조 특징에 따라 도내 최종에너지 소비는 수송이 48.9%로 절반을 차지하고 있다. 가정・상업 소비는 전국 대비 상대적으로 높다. 

이유진 부소장은 "에너지부분 배출량이 줄지 않았다는 것은 제주도가 그동안 수요관리에 신경 쓰지 않았던 것"이라며 에너지 자립도를 표방한 바 있던 마라도의 실패를 사례로 들며 수요관리의 중요성을 강조했다. 

2005년 한국 최남단 섬 마라도에서 ‘에너지 자립’이라는 혁명적인 실험이 이뤄졌다. 당시 사업비 26억 8100만원을 들여 태양광발전시설을 설치했다. 

조사차 마라도를 방문했던 이유진 부소장은 100여명이 사는 섬을 한 바퀴 돌며 섬이 갖는 생태용량의 한계를 절감했다. 제주도 역시 섬이라는 공간적 한계가 명백한 곳이다. 그는 마라도 에너지 자립섬 실현이 제주도 전역으로, 나아가 전국으로 확대되기를 기대했다. 

다시 2008년 마라도를 찾았을 땐 골프카트 천지가 돼 있었다. 골프카트를 운영하기 위해 마라도는 태양광과 디젤발전기를 쉴 새 없이 돌렸다. 태양광 발전량만큼 수요관리를 했어야 했는데 2014년까지 골프카트 몸살을 앓은 마라도는 그에 실패했다. 수억원을 투자한 에너지 자립섬은 빠르게 잊혀졌다. 

이 부소장은 "마라도 실패는 수요관리의 중요성을 깨닫게 해 준 사례"라며 "수요관리에 실패하면 제주도 마라도가 될 수 있고, 나아가 한국도 마라도가 될 수 있다"고 경고했다. 

탄소중립 정책은 화석에너지를 줄이고, 신재생에너지 발전량만큼 소화할 수 있는 산업구조로 재편하는 것이 핵심이다. 하지만 현재 제주 카본프리 아일랜드는 수요관리가 아니라 보급에만 초점을 맞추고 있다는 것이 이 부소장의 지적이다. 

그는 "2030 카본프리 아일랜드 정책이 실패했다고 단정하긴 이르지만, 10년 앞서 추진한 경험치는 국가 정책이나 다른 지자체가 탄소중립 정책을 수립할 때 소중한 자산"이라며 "지난해까지 제주지역 신재생에너지 생산비율은 14.4%로 전국 최고 수준인 것은 맞지만, 재생에너지를 늘리고 전기자동차 보급만 확대한다고 탄소배출량이 주는 것은 아니라는 것을 제주도가 보여줬다"고 했다. 

카본프리 아일랜드, 자동차는 얼마나 줄였나

카본프리 아일랜드 2030 전기차 보급목표는 현재 37만 7000대다. 2012년 수립당시 도내 차량 100%를 전기차로 바꾼다는 야심찬 계획을 내놨지만, 지난 10년간 누적 보급 실적은 단 2만 1285대. 남은 10년 동안 35만 5715대를 보급해야 한다. 연간 4만대 씩 보급해야 목표치에 달성할 수 있는 수치인데 사실상 불가능에 가깝다. 

그렇다면 내연기관 자동차는 좀 줄었을까.

지난해 기준 제주 등록 자동차는 총 61만5342대. 2017년(50만197대)보다 약 10만대 늘어난 수치다. 

다만, 역외세입차량(제주에 등록됐지만, 다른 지역 도로를 달리는 차량) 22만693대를 제외하면 실제 도내에서 운행되는 차량은 39만4649대 정도지만, 이를 제외하더라도 제주 차량 보유율은 전국 최상위권이다. 제주 1인당 차량 보유대수(역외세입차량 제외)는 0.585대로, 전국 평균 0.47대보다 높다. 이는 1인당 0.594대인 전남에 이어 전국에서 두번 째로 높은 수치다. 

이유진 부소장은 "자동차수를 줄이지 않은 채 전기차로 전환한다는 것 자체가 무모한 계획"이라며 "수요관리를 위한 제도 개선 과제가 우선돼야 한다"고 강조했다.

그러나 제주도가 2019년 재수립한 카본프리 아일랜드 수정보완계획에도 온실가스 감축이 주요 목표로 설정되지 않았다. 그뿐 아니라 수요관리를 위한 제도 개선 과제도 도출되지 않았다.

그는 "도내 자동차를 100% 전기차로 전환하겠다는 애초 목표는 75%로 낮췄다"고 지적했다. 

카본프리 아일랜드 후속격 '제주형 그린뉴딜'에는 정의로운 전환이 없다

제주형 그린뉴딜은 국제적 맥락속에서 이해해야 한다. 기후위기 대응을 위해 지구 평균 기온 상승을 1.5도로 이내로 안정화하려면 사회경제 시스템을 탈탄소 사회로 전환해야 한다. 따라서 30년 이내 화석에너지를 포함한 내연기관 차량의 후퇴가 코앞의 숙제다. 이를 위해 엄청난 자원과 인력을 투입해야 한다. 그래서 등장한 것이 그린뉴딜이다. 

유럽연합(EU)은 2019년 그린뉴딜을 발표하고 2050년까지 순배출 0을 목표치로 내세웠다. 미국도 조 바이든 체제로 바뀌며 2050년 탄소중립을 목표로 2035년까지 100% 청정재생가능 에너지 전환 정책을 수립하고 있다. 

지난해 7월 K 뉴딜의 하나로 그린뉴딜을 발표한 한국은 1년 후인 지난 7월 그린뉴딜 2.0을 선보였다. '탄소중립 추진기분 구축'을 신설하고 온실가스 측정・평가 시스템 정비, 산업계 탄소 감축 체제 구축, 탄소흡수원 효율적 관리기반 마련 등 새로운 과제를 포함시켰지만 아직까지 경기부양책에 불과하다는 것이 이 부소장의 평가다. 

제주형 뉴딜 종합계획의 일환인 제주형 그린뉴딜 역시 보조금과 프로젝트 단위의 사업 중심의 경기부양책 수준이라고 했다. 

제주형 그린뉴딜 4대 핵심과제는 △그린뉴딜 선도지역 지정 △용암해수・생약산업 육성 △친환경 모빌리티・Green Way(녹색 길) △UN 기후변화협약 총회(COP28) 유치다. 

이 부소장은 "신재생 에너지 산업 육성을 위한 '그린뉴딜 선도지역' 지정은 제주도가 추진한 재생가능에너지 정책과 스마트 그리드 정책의 결합인 동시에 도내 전력수급 문제 해결을 위한 접근이라는 측면에서 의미는 있다"면서도 "기술은 제시돼 있으나 도민이 어떻게 참여하고 행동할 것인가, 즉 어떻게 도민들을 에너지 주체로 세울 것인가는 전혀 담기지 않았다"고 비판했다. 

따라서 마라도, 가파도, 저탄소 녹색마을 등 주민참여형 에너지 운영 자치 마을 실패와 가능 사례를 평가 분석하는 작업부터 다시 시작해 분권 에너지 정책을 제대로 수립해야 한다고 했다. 

탄소중립 정책은 화석에너지를 줄이고, 신재생에너지 발전량만큼 소화할 수 있는 산업구조로 재편하는 것이 핵심이다. 그 과정에서 불평등을 타파하고, 지속가능한 사회로 전환하는 것이 기본 취지다. 하지만 현재 제주 카본프리 아일랜드와 수요관리가 아니라 보급에만 초점을 맞추고 있으며, 도민 중심이 아닌 행정과 자본 중심의 기존 사회 체제를 그대로 답습하고 있다. 

생태전환 제주를 위한 정책 제언

그는 생태적 한계가 명확한 제주도가 선도적인 '기후자치도'가 되려면 컨트롤 타워 격인 기후부지사를 임명하고 모든 행정력을 탈탄소 중심으로 재편해야 한다고 했다. 

지난달 '기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법(이하 탄소중립기본법)'이 국회를 통과했다. 2050 탄소중립 비전과 이행체계를 법제화한 것이다. 이를 달성하기 위한 △국가전략 △중장기 온실가스 감축목표 △기본계획 수립 및 이행점검 등 법정절차를 체계화했다. 

기본법에 따라 국가 주요계획와 개발사업 추진 시 기후변화 영향을 평가하는 기후변화영향평가제도, 국가 예산계획 수립 시 온실가스 감축목표를 설정·점검하는 온실가스감축인지예산제도가 도입된다.

따라서 기후에 중대한 영향을 미치는 또 영향을 받는 주요 정책, 예산, 개발사업을 기후영향 관점에서 사전에 평가하고 대응방안을 마련해야 한다. 탄소중립을 위한 경제·사회 전환 법제화가 이뤄진 만큼 지자체들도 개발 중심의 정책이나 사업 추진이 이전보다 어려워졌다는 의미다. 

지방 기본계획, 지방위원회 등 지역 이행체계를 마련해야 한다. 이에따라 제주도는 10년을 계획기간으로 하는 탄소중립 녹색성장 종합계획을 수립・시행해야 하며, 매년 이행점검 체계(예산, 사업, 제도 등)를 구축해야 한다. 

또한 탄소중립지원센터 등 지원기반도 확충하고 탄소중립이행책임관도 지정해야 한다. 

이 부소장은 탄소중립 사회를 제주도가 선도하기 위해서는 기후부도지사를 임명해 탄소중립 컨트롤 타워를 세우고, 탄소중립국을 신설해 '기후자치도' 이행기반을 구축하라고 했다. 시민중심 거버넌스를 위해서는 제주탄소중립시민회의 구성을 제안했다. 

그는 "제주도 예산이 토건개발이 아니라 기후위기 대응에 쓰일 수 있도록 제도화해야 한다"고 했다. 

이를 위해 제주도에 적합한 지표를 개발할 것도 조언했다. 

생태적 한계가 명확한 제주도를 고려한 생태발자국, 생태용량 초과의 날(탄소배출, 삼림 벌채 등 인류가 자원을 사용한 양과 배출한 폐기물 규모가 지구의 생산능력과 자정 능력을 초과하는 날), 수용 가능한 관광객 수 등을 개발해 정책이나 사업 추진 시 평가지표로 활용하라는 것이다. 

이 부소장은 "생태발자국 지수를 통한 제주도 토지자원 활용 방안 등 관련 논문들이 더러 있다. 탄소중립 기후자치도를 자처하려면 이러 논문들을 참고해 서둘러 기후지표를 개발해야 한다"고 했다. 

무엇보다 중요한 것은 대다수의 생존과 직결된 노동 문제 해결이다.

이 부소장은 "제주형 그린뉴딜은 2025년까지 6조 1000억 투입해 4만 4000개 일자리를 만든다고 하고 있는데, 재정 규모에 비해 파생 일자리가 구체적으로 와닿지 않는다. 어디서 어떻게 만든다는 것인가? 종합계획에는 보이지 않는다"고 지적했다. 

그러면서 기후위기 대응을 일자리로 전환하는 미국의 '시민기후단(CCC)'을 일자리 창출 사례로 제시했다. 

바이든 정부는 향후 12년동안 100억 달러 규모의 재정을 투입해 기후위기에 맞서는 일을 공공근로로 만든다고 발표했다. 

미국 최저임금인 시간당 15달러를 받는 CCC 노동자는 주로 생물종다양성 보호 등 보존활동을 한다. 자연자원의 회복력 지원에도 복무한다. 기후변화 감축 교육, 불평등 해소를 위한 공동체 환경 문제 해결 등도 CCC 노동에 포함된다. 친환경 농업 등 안전한 먹거리에 접근할 수 있도록 지원하는 일도 CCC노동이다. 녹지화에 힘쓴 나무 심기를 해도 15달러를 받을 수 있다. 

정부는 이들에게 장기 경력과 기술 습득을 보장하며 건겅보험・주거・교통・아동보장 등의 사회 보장도 된다. 원한다면 교육 펀딩도 받을 수 있다. 

그는 "상징적인 정책이 필요한 것은 사실이지만 핵심은 그 정책에 어떤 내용을 담을 것인가다. 경기부양책 수준의 그린뉴딜을 탈탄소사회 전환 전략으로 업그레이드 해야 한다. 기후위기 대응을 최우선 목표로 설정하고, 제주사회의 경제・사회・교육・문화 정책 전반에서 '정의로운 전환'을 준비해야 한다. 온실가스만 줄이고 사회는 엉망진창이 되면 안 된다. 온실가스도 줄이면서 괜찮은 사회를 만드는 것이 그린뉴딜 정책의 핵심"이라고 강조했다. 

그러면서 "누구를 위해 막대한 예산을 먼저 쓸 것인가. 이 논의가 1~2년 안에 이뤄져야 한다. 따라서 다가오는 대선과 지방선거에서 누가 선출되느냐가 관권"이라고 했다. 

끝으로 "10년 전 에너지자립을 위한 탄소없는 섬 프로젝트를 추진한 제주, 지금이라도 지난 과정의 성공과 실패를 돌아보고 새로운 방향을 설정하는 것은 한국사회에 있어서도 의미있는 일일 것"이라며 "생태적으로 취약한 섬 제주도가 탈탄소 사회 밑그림을 모두가 안전한 사회로 다시 그리기를 바란다"고 했다.