공공주도 1.0 풍력개발계획이 문제라는 제주도

2015년 9월 2일 제주도는 공공주도 풍력개발 투자활성화계획을 발표하고 한 달 뒤인 10월 1일 제주에너지공사를 사업시행예정자로 지정하면서 지구지정에 대한 독점적 권한을 부여했다.

이렇게 제도를 변경한 이유에 대해 당시 제주도는 풍력발전 개발지역에 대한 주민수용성 문제, 피해보상 협의, 형평성 논란 등에 대하여 적극적으로 대응하고 해결방안을 도출함으로서 제주 풍력자원의 균형적 개발과 신재생에너지(풍력) 보급에 크게 기여하기 위해서라고 밝혔다. 민간사업자가 직접 지구지정 단계에 참여해서 사업을 추진할 때 주민수용성의 확보가 과정에 극심한 문제가 발생했다는 것을 확인할 수 있는 대목이다.

실제 계획이 발표되기 두 달 전 어음풍력발전사업의 인허가비리 문제와 관련해 제주지방검찰청은 어음사업을 잘 봐달라는 명목으로 5천만원을 건낸 사업자와 이를 받은 전 공동목장조합장 그리고 사업자에게 풍력발전 심의위원의 개인정보를 유출해 사업자가 심의통과를 유리하게 할 수 있도록 도운 공무원 등 4명을 불구속 기소했다.

이후 재판 과정에서 이들은 모두 유죄가 선고되어 징역형과 벌금형 등을 선고받았다. 이외에도 지구지정을 받아내기 위해 공문서 위조는 물론 허위서류 제출, 자료의 누락, 빈번한 로비의혹 등이 지속되며 논란을 빚었다. 이런 문제를 해결하고자 지구지정 단계에서 민간사업자의 입김을 배제하는 조치를 내린 것이다.

그리고 사업성도 고려하여 지구지정과 환경영향평가 등의 절차진행을 모두 제주에너지공사에 일임하게 됨으로써 이에 따른 지구지정 또는 환경영향평가 부동의 등의 투자위험성이 최소화된 상태에서 사업에 참여할 수 있어 사업에 참여하는 민간사업자에게는 불확실성이 최소화되고 사업성적을 재고하는 측면이 상당히 높은 것으로 평가되었다. 도리어 이런 구조가 제주에너지공사가 어려운 일은 도맡아 하고 민간사업자는 편하게 사업을 할 수 있는 구조라며 이에 대해 환경단체와 에너지단체에서 문제제기를 하기도 했다.

이에 따라 만들어진 사업의 흐름은 다음 도표와 다음과 같다.

제주도가 발표한 공공주도 2.0 풍력개발계획은 타당한가?

제주도는 새로운 2.0 계획을 상생과 정의에 기반하여 공공성을 강화한 계획이라고 밝히고 있다. 그러면서 기존의 1.0 계획의 문제를 완공된 단지의 부재, 사업 신속성 저하, 이에 따른 불확실성의 증가 등은 개선해야 할 점으로 진단했다. 그런데 완공된 단지는 한동평대해상풍력발전사업이 사업자 공모를 시작한 상황으로 이에 대한 사업이 본궤도에 곧 오를 전망이기 때문에 단순히 부재하다는 평가는 오해를 불러올 수 있다. 또한 사업의 신속성을 거론하지만 국내 해상풍력발전을 통틀어 속도가 빠르게 나온다는 경우는 찾기 어렵다.

최근에 공사를 시작한 한림해상풍력발전사업 역시 2012년 지구지정을 받았으나 무려 10년이 지난 2022년 4월에서야 착공을 했다. 착공에 들어갔음에도 주민들의 반발과 더불어 행정소송까지 진행되면서 사업의 속도는 여전히 더딘 상황이다.

그런데 한동평대해상풍력발전사업은 7년만에 사업수행이 가시화된 상태다. 과연 사업의 속도가 민간사업자에게서 더 유리한지에 대한 명확한 근거는 존재하지 않는다. 심지어 그런 사례에 대한 평가나 분석, 이를 제주에너지공사와 비교한 자료는 전혀 제공되지 않고 있다. '사실상 그런 것 같다'는 추측에 근거한 계획의 변경이라는 뜻이다.

그리고 불확실성 증가를 거론하지만 앞선 사례처럼 불확실성은 도리어 지구지정 단계에서 참여한 사업자들에게 더 큰 것이 사실이다. 제주도에서 진행되어온 풍력발전사업의 사례들을 분석해보면 쉽게 답이 나온다. 육지부 사례까지 합치면 사업추진을 위해 무리하게 사업자가 움직이면 움직일수록 사업의 속도는 더뎌지고 지역의 사회갈등은 깊어지는 것을 확인할 수 있다.

사회갈등은 사회비용을 발생시키기 때문에 지역에 공공성과 공익성에는 더 큰 문제를 야기할 수밖에 없다. 그렇다면 현행 1.0 계획에는 불확실성을 줄이는 효과가 있다고 보는 것이 타당하다. 따라서 이 불확실성에 대해서도 명확한 근거나 지표가 없기 때문에 이를 바탕으로 2.0계획을 마련했다는 것은 타당하지 않다.

핵심은 새로운 계획이 얼마나 더 공공적이고 공익적인지 사업성이 더 큰지 아닌지로 판단하는 것이 마땅하다는 것이다. 제주도는 새로운 2.0계획이 더 공공적이고 공익적이며 사업성도 크다고 항변하고 있다. 다음은 제주도가 제공한 새로운 2.0계획에 따른 사업진행도이다. 일단 진행도 상에서 새로운 공공성이나 공익성, 사업성을 발견하기 힘들다. 도리어 앞서 도식보다 복잡해졌을 뿐이다.

(2회로 이어집니다)