(제주도 공공주도 2.0 풍력개발계획의 문제와 해법①에서 이어집니다)

앞서 서술했듯 제주도가 공공주도 풍력개발 투자활성화계획(공공주도 1.0 풍력개발계획)을 발표하고 제주에너지공사를 사업시행예정자로 지정하면서 지구지정에 대한 독점적 권한을 부여한 이유는 분명하다. 주민수용성 문제를 획기적으로 개선하고 이 과정에서 발생하는 민간사업자의 무리한 사업추진에 따른 공공성 훼손 문제를 해소하기 위해서였다. 현재까지 1.0계획은 이를 잘 추진해 온 것으로 평가받고 있다.

실제 2.0계획에 앞서 1.0계획에 대한 제주도의 평가도 크게 다르지 않다. 제주도도 1.0계획의 성과로 사업난립 방지를 통한 환경훼손 차단, 공공이 개발절차를 주도(제주에너지공사)하여 최적입지 발굴 및 주민신뢰도 제고를 꼽고 있다. 사실상 2015년에 제주도가 원했던 결과물이 나온 셈이다. 심지어 민간사업자, 마을, 제주에너지공사 등 당사자 간 법적분쟁이나 행정소송이 전무했다는 점도 강조하고 있다. 그만큼 공공성의 측면에서 1.0계획은 전혀 문제가 없었던 것이다. 그렇다면 도대체 왜 제주도는 2.0계획으로 가야한다는 것일까? 제주도가 내놓은 1.0계획의 문제점은 다음과 같다.

해당 문제점을 잘 들여다보면 사실상 공공성의 측면에서 지적되는 문제라고 보기에는 무리가 있다. 내용 자체는 사실상 제주에너지공사가 지구지정의 독점권을 가지는 관계로 인해 사업성이 떨어진다는 늬앙스가 강하게 담겨있다. 제주도는 1.0계획의 공공성 저하나 공익성 저하 때문이 아니라 어디까지나 사업성만을 염두해두고 2.0계획을 마련했음을 확인할 수 있다.

그렇다면 제주도가 2.0계획에서 공공성을 담보하는 핵심 장치는 무엇으로 보고 있는 것일까? 제주도는 제주도가 입지를 정한 풍력지구 후보지에 참여할 민간사업자를 공모하고 이 과정에서 공정·상생 풍력자원 개발 평가지표에 의한 사업자 평가를 제주에너지공사가 하면 된다고 보고 있다. 문제는 이 과정이 사실상 지구지정 절차와 동일하게 진행된다는 점이다.

사업을 희망하는 민간사업자는 제주에너지공사에 입지 적정성, 풍력자원, 주민수용성, 재무능력 및 기술능력, 사업이행 능력 등의 자료를 구비해 제출하고 제주에너지공사를 이를 통해 평가하고 그 결과에 따라 SPC로 참여할 민간사업자를 정하게 된다.

문제는 제주도가 공공성을 저해하는 문제로 삼은 주민수용성 확보과정에서 사업자가 무리한 사업추진 과정의 편법, 탈법, 불법 등을 막기 위해서 지구지정 이후로 민간사업자를 참여하게 해왔던 1.0계획의 취지를 무력화 시킨다는 말이다. 다시금 지구지정에 참여하기 위해 사업자가 다시금 무리한 활동을 하게 될 여지가 발생한다는 말이다.

실제 추자면에서 추진중인 대규모 해상풍력개발 추진과정에서 일부 주민들에게 금품이 살포되면서 추자면 주민들 간의 갈등이 극심해진 것이 대표적이다. 또 최근 애월에서 100MW규모의 해상풍력개발사업을 추진하는 과정에서도 주민들을 대상으로 불투명한 정보제공과 회유가 이뤄지고 있다. 이는 사업자가 지구지정 이전 단계에서 참여할 경우 주민수용성을 어떤 방식으로 확보하는가를 여실히 보여준다.

이렇게 사업예정자가 지정된 이후 지구지정의 절차와 환경영향평가를 이행하는 과정에서 과연 제주에너지공사가 공공성과 공익성에 입각해서 사업파트너인 민간사업자를 컨트롤할 수 있을지도 의문이다. SPC 구성 이후 각종 절차 이행과정에서 주민수용성 문제나 환경성 문제가 표출되었을 때 제주에너지공사가 이를 이유로 SPC를 깨고 사업추진을 취소할 수 있을까.

도리어 무리하게 주민수용성을 확보하기 위해 제주에너지공사까지 동원될 가능성을 부정하기 어렵다. 이 과정에서 극심한 사회갈등이 발생할 여지만 높아지게 된다. 또한 제주도 역시 정책적으로 추진된 계획에 따라 지정된 예비사업자가 사업을 하지 못하게 되었을 때 발생할 후폭풍을 염두할 수밖에 없다. 그렇기 때문에 제대로 된 검토와 심의를 진행할 수 있을지도 의문이다.

공익성 측면에서도 사실상 2.0계획이 1.0계획보다 개선된 점을 찾기 어렵다. 현재 제주도가 내세우는 풍력개발의 대표적 공익성이 바로 개발이익공유다. 현행 제도하에서는 풍력을 개발하는 사업자가 당기순이익의 17.5%를 제주도에 기부하는 것으로 공익성을 담보하고 있다. 2.0계획에서는 이에 대한 변경이나 강화되는 사항은 없다.

풍력개발이 이뤄지는 마을에 대한 보상과 인센티브를 확대하는 것, 그리고 도민참여형 펀드를 구성해서 풍력개발에 참여할 수 있는 창구를 만드는 것 정도가 새로 구상된 내용이다. 사실상 도민전체에게 향유되는 공익적 측면은 단 하나도 나아진 것이 없다. 사업을 빨리 진행해서 더 많은 사업자가 기부금을 내게되면 공익성이 확보된다는 주장도 있지만 이는 계획의 변경이 아닌 기존 계획안에서도 충분히 담보할 수 있다는 점에서 공익성 확보의 이유로 내세우기엔 타당하지 않다.

또 하나의 문제는 이번 계획 변경이 과연 사업성을 높이는가 하는 문제이다. 1.0계획과 2.0계획의 가장 큰 변화는 사업자가 지구지정 이전 단계부터 참여하는가 아니면 지구지정과 환경영향평가까지 마친 이후에 참여하는가에 있다.

일단 지구지정 이전에 사업자가 참여하게 될 때의 문제는 명확하다. 지구지정, 환경영향평가 등의 절차를 득할 수 있는가 없는가가 확정되어 있지 않기 때문에 섣불리 사업에 참여하는 것이 쉽지 않다. 제주에너지공사가 아무리 철저히 평가를 하고 그에 따라 사업파트너를 선정해서 사업을 추진한다 하더라도 풍력발전사업심의위원회나 환경영향평가심의위원회는 달리 판단할 수 있다. 또한 지구지정이나 환경영향평가는 제주도의회의 동의를 받아야 하는 만큼 그 과정이 쉽지 않다.

충분하고 제대로 된 주민수용성을 확보하지 않고 또한 환경성을 제대로 들여다 보지 않은 상태에서 사업이 추진될 경우 지구지정 조차 안될 수 있다는 말이다. 사업추진의 상당한 불확실성을 가지고 참여할 수밖에 없는 구조다.

이렇게 될 경우 예비사업자 공모단계에서 사업자들의 참여는 제한될 수밖에 없다. 사업실패 가능성을 가지고 사업에 뛰어들려면 해당 사업지에 대한 충분한 이해와 주민과의 소통이 기본적으로 담보되어야 하기 때문이다. 결국 기존에 사업을 추진해 왔던 사업자 정도가 사업에 뛰어들 가능성이 있는 것이다.

사업자를 공모하는 가장 큰 이유는 더 좋은 조건을 제시하는 사업자를 선발하기 위해서다. 얼마나 많은 일자리를 제공할 것인지, 지역주민에게는 어떤 혜택을 부여할 수 있는지, 지역의 재생에너지 보급과 개발에 어떤 도움을 줄 것인지, 도민과의 이익을 공유를 얼마나 더 할 수 있는지 등이 중요한 선택사항이 될 수밖에 없는데 사업자의 참여가 줄어들면 줄어들수록 제시하는 조건은 제한될 수밖에 없다. 더 좋은 조건으로 참여할 수 있는 기업이 있어도 이를 받아들일 수 없다는 뜻이다.

그렇기에 현재 1.0계획이 사업성은 더 높다고 볼 수 있다. 지구지정이 완료되고, 환경영향평가까지 득한 상황이기 때문에 공모로 참여할 민간사업자는 말 그대로 사업만 열심히 하면 되는 구조다. 추가적인 사업추진에 따른 위험이 존재하지 않기 때문에 안정적으로 사업에 참여할 수 있다. 이렇게 안정된 구조에서 사업자를 공모하게 된다면 당연히 더 많은 기업들이 더 좋은 조건을 제시하며 참여할 수 있는 기회가 열리는 셈이다.

1.0계획에 제주도는 사업의 불확실성을 거론했지만 2.0계획이야말로 사업의 불확실성을 더 키우는 형태가 될 수 있다. 결과적으로 사업성이 2.0계획으로 나아진다는 것은 근거가 없을뿐더러 논리적으로도 부합하지 않는다.

(3편으로 이어집니다)