지방분권과 국제자유도시 추진을 목적으로 2006년 폐지된 기초자치단체 부활 논의가 재점화되고 있다. 행정의 민주성과 도민의 자기결정권 보장을 위해 기초자치단체 부활은 '선택'이 아닌 '필수'라는 것. 지방분권 2.0시대 기초자치단체 설치가 필수라면 어떻게 도입해야 할까. 

다함께미래로준비위원회(오영훈 제주도지사 당선인 인수위원회) 소위원회 도민정부위원회는 ‘제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가?’를 주제로 '미래로 도민공감 정책 아카데미'를 15일 오후 2시 웰컴센터에서 진행했다.

제주도는 4개 기초자치단체(제주시·서귀포시·북제주군·남제주군) 행정체제를 2006년 단일 광역자치단체로 전환했다. 국제자유도시 추진 동력 외에도 제주지역간 균형 발전, 행정 효율성 제고 등이 그 목적이었지만, 폐지 15년이 지난 현재 제왕적 도지사를 야기하고 행정 민주성과 풀뿌리 민주주의를 훼손했다는 비판이 강하다.

지역맞춤형 행정이 불가능해지고, 제주도청에 정치·행적적 권한 쏠림 현상이 발생하자 선거때마다 행정체제 개편 및 기초자치단체 부활은 후보들 단골 공약으로 제시됐지만 결과는 번번이 '빈손'. 지난 6월 1일 치러진 지방선거에서 제주도지사 본선거에 출마한 후보 4명도 기초자치단체 부활을 주요 공약으로 내걸었다.

이날 발제를 맡은 양덕순 제주대 행정학과 교수는 ‘제주형 기초자치단체 도입과 과제’를 통해 도입 방향성과, 검토 가능한 대안들을 제시했다. 양 교수는 전국 최초로 기관통합형 기초자치단체를 제주에 설치해 기관구성 다양성을 선도하고 지방분권 2.0시대에 부합하는 정부간 새로운 관계를 설정해보자고 제안했다. 

기초자치단체 설치가 상수라면, 쟁점은 기관 구성과 자치구역을 어떻게 조정 할 것인가다. 양 교수는 기초자치단체를 여타 지역에서 운영하고 있는 기관대립형이 아닌 한 번도 시도된 적 없는 기관통합형으로 구성하자고 제안했다. 

기관대립형은 기초자치단체장과 기초의회 모두 직선제로 구성하는 방식이며 기관통합형은 기초자치단체장은 도의회에서 정하고 기초의회만 직선제로 선출하는 방식이다. 의원내각제로 생각하면 된다.

생활자치와 직결되는 자치구역 조정은 현행체제인 1개 도와 2개 시로 운영하는 방식 이외도 1개 도와 3개 시(국회의원 선거구), 1개 도 2개 시 2개 군, 1개 도와 6개 시 등 5가지 안을 제시했다. 

오영훈 당선인은 후보 시절 5~6개 권역으로 조정하자는 의견을 제시한 바 있지만 기초자치단체 수는 생활자치와 풀뿌리 민주주의와 비례하는 반명 행정 효율성은 떨어진다. 따라서 다양한 방안을 두고 종합적으로 검토해 최적의 대안을 찾아야 한다고 했다. 현재는 국회의원 선거구에 따라 3개 권역으로 나누자는 안에 힘이 실리고 있다. 

다만 자치구역 설정 기준은 반드시 행정 민주성과 경제권·생활권 일치를 우선으로 해야 하며, 재정 자주성 확보도 필요하다고 강조했다. 

문제는 기초자치단체 설치를 위한 실행방안은 제주도가 결정할 수 있지만 설치를 위해서는 법적 근거와 중앙정부 동의가 우선 필요하다. 

현재 제주형 기초자치단체 신설을 위한 특별법 개정안이 지난 3월 국회 발의됐다. 개정안에는 기초자치단체 신설, 기관구성 다양성 실현 추진 조례 규정 등의 내용이 담겼지만 이날 토론자들은 통과가 쉽지 않을 것으로 내다봤다. 

강원특별자치도 출범으로 중앙정부 설득 명분은 생겼지만 기존 기관대립형이 아닌 제주 여건과 특성에 맞는 ‘제주형 기관통합형’을 제안해 설치 명분을 더 강화하자고 했다.

다만 토론자로 나선 좌광일 제주주민자치연대 사무처장은 제주형 기관통합형 구성은 찬반을 떠나 사회적 논의를 제대로 해본적이 없는 점을 우려하며 지방의회가 도민 신뢰를 얻을 수 있을지가 관건이라고 했다. 또한 기초의회 역량 확보도 중요한데, 기초자치단체 폐지 전 기초의회 자질 논란도 많았다. 설치만이 능사는 아니라는 지적이다. 

양 교수는 도민 공감대 형성과 정부 설득을 위한 세력화를 위해 행정체재개편위원회를 재구성하고, 정파와 이념을 뛰어 넘는 범도민 제주형기초자치단체 위원회를 구성하자고 했다. 이와 함께 대한민국 시장·군수및 자치구의 구청장 협의회, 대한민국 시·군및 자치구의회의 의장 협의회와기초자치단체 추진 관련 MOU 체결 등 전국민 지지세력도 확보해야 중앙정부 설득이 용이다고 피력했다.

이를 두고 좌장을 맡은 진희종 세종-제주 특별위원회 위원은 "기초자치단체 도입은 행정의 민주성을 위해 반드시 필요하나 중앙정부를 설득해야 한다는 것은 아이러니한 현실"이라고 비판했다. 그러면서도 "집을 짓기로 했다면 방이 몇 개인지 논의하기보다는 집을 짓는 데 집중해야 할 시점"이라고 제언했다. 

토론자로 나선 양열일 주민자치협의회 회장은 제주형 기초자치단체 도입에는 전적으로 동의하나 도정이 바뀔 때마다 거론됐다가 결론은 빈손으로 끝났음을 상기시켰다. 

양 회장은 "행정체제 개편과 기초자치단체 부활과 관련 도민사회 피로감 높다. 오영훈 당선인은 도정 임기 내 매듭짓길 바란다. 반드시 설치가 아닌 가능하든 가능하지 않든 어떤 식으로든 종결"을 내 줄 것을 요구했다. 그러면서 기초자치단체 부활만 논의해서는 '도루묵' 가능성이 크므로, 행정체제 개편과 함께 점진적 추진 전략을 세워야 한다고도 제언했다.  

정민구 제주도의회 부의장은 "답답하다"면서 "이제 그만 하고 현행 체제에서 도민 삶의 질 향상을 고려하자"고 했다. 오영훈 당선자가 기초자치단체 부활을 공약했지만 과연 의지가 있었는지 의문이라면서 "행정시장 직선제를 담은 제주특별법 제도개선안이 오영훈 당선인이 국회의원 시절 국회에 제출됐지만 아직까지 아무런 진전이 없다"고 개탄했다. 

정 부의장은 "기초자치단체 설치가 추진된다면 전적으로 돕겠지만 도민에게 장밋빛 환상을 심어주려는 의도가 아니라면 이날 제주도에 적합한 기초자치단체에 대한 구체적인 개념이 나왔어야 했다. 그런데 없다. 4년 내내 논의만 하다 다음 선거를 맞이할 것 같다"고 지적했다. 

그러면서도 "정말로 추진한다면 동료 의원들을 적극 설득하겠다"고 덧붙였다.