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[으쌰!!제주노동] 제주 노동자 3명중 1명이 가난할 수밖에 없는 까닭
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[으쌰!!제주노동] 제주 노동자 3명중 1명이 가난할 수밖에 없는 까닭
  • 박소희 기자
  • 승인 2021.08.24 12:00
  • 댓글 5
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제투 18주년 창간기획 : 노동편 [1부] 총론
'국제자유도시'를 채운건 5인 미만 사업장
서비스업 편중, 저임금 불안정 노동자 양산
제주 곽지해수욕장에서 해수욕을 즐기는 사람들. (사진=제주투데이DB)
제주 곽지해수욕장에서 해수욕을 즐기는 사람들. (사진=제주투데이DB)

몇 년 전 구직전문 사이트 설문조사 결과 직장인들이 가장 살고 싶은 꿈의 도시로 제주가 꼽힌 적이 있다. 사람들이 떠나던 '척박한 공간'에서 인간다움을 회복할 수 있는 '이상적 공간'으로 인식이 달라진 것이다. ‘제주살이’ ‘제주 이민’이라는 말이 생길 정도로 이주 열풍이 불기도 했다. 

과연 '도시이탈'을 실행에 옮긴 이들에게 제주도는 유토피아였을까. 이 땅에서 먹고 살아야만 하는 이들에게 제주는 인간다움을 회복할 수 있는 이상적 공간일까.  

멀리서 보면 희극이지만 가까이서 보면 비극이라는 말이 있다.

# 제주지역 건설업종 모 사업장에서 1년 넘게 일한 50대 A 씨는 그만두면서 퇴직금을 받을 수 없었다. 동일사용자에게 동일업무를 지시받았는데 근로일수를 1년 미만으로 하기 위해 ‘서류상 쪼개기’ 계약이 된 것이다. 업종 특성상 연장근로가 많았지만, 초과수당도 받지 못했다. 제주지역 담당인 광주고용노동청에 진성서를 냈지만, A 씨 스스로 ‘하나의 사업장을 둘로 쪼개 등록했다’는 사실을 입증해야 해 지난한 싸움을 진행하고 있다. 

# 초등학생 두 자녀가 있는 40대 B 씨는 제주시 모 보습학원에서 주 5일 하루 7시간 동안 쉬는 시간 없이 시간당 1만 원을 받으며 5년 간 일했다. 퇴사 당시 퇴직금 정산을 요구했지만, 지급 선례가 없던 원장은 B 씨를 되레 '유난한 사람'으로 몰았다. 더 요구했다가 제주 사교육 업계에서 영향력이 있는 원장인지라 이직 불이익을 당할까 두려웠다. 그는 없던 돈으로 치고 조용히 퇴사했다. 

# 종교 관련 사업체에서 시설관리를 하는 60대 C 씨는 코로나-19 이후 은근히 자존감을 떨어트리는 잡일이 많아졌다. 사적심부름인 줄 알면서 ‘돕는 마음’으로 사용자 개인과수원 가지치기를 시작한 것이 문제였을까. 지인 공항 픽업 등 업무 외 지시는 갈수록 늘어났다. 이미 예순을 넘은 C 씨에게 한여름 뙤약볕 아래서 가지치기는 ‘생존 위협’까지 느끼게 했다. ‘직장 내 괴롭힘’이 곧 ‘퇴사 압박’인 것을 알았지만, 육지에서 온 그는 기숙사 생활을 하는 탓에 섣불리 그만둘 수 없는 형편이다. 

이들에겐 공통점이 있다

제주지역 소재 6만6098개 사업체 가운데 5만4145개인 81.9%가 5인 미만 사업장이다. A·B·C 씨 모두 5인 미만 사업장에서 일하는 저임금 불안정 노동자다. 

(편집=박소희 기자)
(편집=박소희 기자)

5인미만 사업장 종사자는 총 9만9785만 명으로 전체 종사자(28만6000여명)의 약 3분의 1을 차지한다. 제주지역 사업체 노동자 3명 중 1명은 5인 미만 사업장에서 일하고 있다는 의미다. 4대 보험 가입자를 근거로 추산하기 때문에 ‘유령 노동자’까지 합치면 그 수는 더 커질 가능성이 있다. 4대 보험에 가입하지 않았던 B 씨의 경우 원천징수 (월급의 3.3% 세금납부) 역시 하지 않았으므로 집계조차 되지 않은 ‘유령 노동자’다. 이에 노동계에서는 2명 중 1명은 5인미만 사업장에서 근무하는 것으로 보고 있다. 

5인 미만 사업장 자체가 문제는 아니다. 문제는 영세한 5인 미만 사업장의 열악한 노동조건이다. 

5인 미만 사업장은 근로기준법의 전면 적용 대상이 아니다. ‘해고 제한’ 규정을 적용받지 않아 무급휴직·부당해고를 당해도 구제받기 어렵다. ‘근로시간 제한’ 규정에서도 비켜나 휴일·연장·야간 수당을 요구할 수 없다. ‘직장내 괴롭힘’ ‘중대재해 처벌’도 적용 대상이 아니다. 근로기준법 11조 적용 범위에서 5인미만 사업장은 제외됐기 때문이다.

근로기준법은 근로조건의 ‘모범기준’이 아닌 ‘최저기준’이다. 이를 준수하도록 감독해 노동자를 보호하려는 최소한의 법적 장치인 셈이다. 그러나 5인 미만 사업장에 다니는 A·B·C 씨 ‘’은 사용자로부터 부당 해고를 당해도 법적 구제를 받기 힘들다. 고용불안으로 노동조합 가입도 꺼리다보니 노조 조직율은 5.6%(추정치) 수준이다. 전국 약 12%와 비교해 절반에 못 미친다. 

민주노총 제주본부 법률지원센터 김혜선 노무사는 "부당해고 금지, 법정 근로시간 준수 등 노동자들에게 중요한 조항이 적용되지 않다보니, 이런 분들(A·B·C 씨)이 찾아오면 사실상 드릴 말씀이 별로 없다. 5인 미만 사업장 노동자는 부당해고를 당해도 법적으로 구제신청을 할 수 없으니 신고를 꺼린다. 그렇다고 고용노동부가 선제적으로 관리·감독에 나서는 것도 아니"라며 답답해했다. 

전국 최고 수준 저임금·비정규직 비율, 5인미만 사업장과 무관하지 않다

제주도는 전국에서 임금 소득이 제일 낮다. 고용노동부가 최근 발표한 ‘2020년 시도별 임금·근로시간 조사 및 지역별 사업체 노동력 조사’에 따르면 상용근로자 1인당 월평균 임금총액은 289만원으로 전국 17개 시·도 중 가장 적다. 이는 전국 평균 임금 378만8000원의 76.3% 수준이다. 

(편집=박소희 기자)
(편집=박소희 기자)

취업자 중 임금근로자 비중도 2019년 기준 64.6%로 17개 시도중 15위다. 이마저도 임시·일용근로자가 상당수를 차지해 상용근로자(고용계약 기간이 1년 이상이거나 정규직 등) 비중은 61.6%로 전국 꼴찌.

반면 비정규직 노동자 비율은 전국 최고다. 통계청이 발표한 '2020년 비정규직 노동자 비율'은 전체 임금노동자의 43.8%(전국 평균 36.3%)로 강원도(46.3%), 전라북도(44.1%)에 이어 3번째다. 

전국과 비교해 임금 격차가 큰 까닭은 5인 미만 사업장 점유율과 무관하지 않아 보인다. 

고용율만 따지면 성적표가 좋다. 전국  2019년 기준 제주 고용률은 68.4%로 17개 시도 중 1위다. 다만 취업은 했지만, 일시적 질병 혹은 실직이 곧바로 절대 빈곤으로 이어지는 ‘근로빈곤층’이 많아질 수밖에 없는 구조였다. 

통계청 ‘규모별 임금 및 근로시간’에 따르면 전국 평균 월 임금 총액은 300만원 수준인데 반해 5인미만 사업장 노동자 평균 월급은 200만원으로 100만원이나 적었다. 비정규직만 따로 살펴보면 100만 원 수준으로 떨어져 임금 격차가 더 심했다. 

제주지역의 경우 약 82%가 5인미만 사업체로 구성됐으며 임금노동자 절반 가량이 비정규직에 해당하니 전국 대비 임금 격차가 클 수밖에 없어 보인다. 

국가인권위원회(이하 인권위)에 따르면 근로빈곤층은 5인미만 사업장에 특히 많다. 5인미만 사업장 노동자야말로 근로기준법 보호가 가장 필요한 상황이지만 오히려 사각지대로 남아 있다. 

보수적으로 계산해서 제주지역 사업체 노동자 3명중 1명이  법의 공백 상태다. 인권위는 노동기본권과 생존권 보호를 위해 근로기준법을 5인 미만 사업장에도 점차 확대해야 한다고 권고한 바 있지만 10년 넘게 제자리다.

근로기준법 규정이 사용자에게 재정적 부담을 유발하게 될 것을 고려한 결정이라지만, 5인미만 사업장 노동자들은 저임금과 고용불안에 시달리며 고용차별을 감내하고 있다.

김혜선 노무사는 "5인미만 적용 제외를 못 박은 근로기준법 11조를 개정해 모든 노동자에게 전면 적용해야 한다”고 강조했다. 

민주노총이 지난 13일 오전 11시 제주도의회에서 고용차별을 일으키는 근로기준법 11조 개정을 촉구하고 있다.(사진=박소희 기자/2021.08.13)
민주노총이 지난 13일 오전 11시 제주도의회에서 고용차별을 일으키는 근로기준법 11조 개정을 촉구하고 있다.(사진=박소희 기자/2021.08.13)

왜 제주지역엔 영세사업장이 많을까

제주도 산업구조를 살펴보면 2019년 1차산업 8.8%, 2차산업 15.1%, 3차산업 76.1%를 차지한다. 

제조업 비중이 낮고, 관광·서비스업에 편중되다보니 사업체 분포 역시 숙박·식업(30.0%), 도소매업(23.1%) 중심의 영세업체 비중이 높다. 양질의 일자리가 적다 보니 인재 도외 유출 역시 막기 힘들다. 

이에 제주도정은 도내 노동환경을 “산업구조 편중으로 고용 선순환 경로가 취약하며, 소규모 영세기업이 대부분이다보니 양질의 일자리를 만들기 열악한 구조”라고 평가하며 "도정 정책을 일자리 중심으로 개편하겠다"는 민선7기 일자리 로드맵을 내놨지만 아직까지 노동정책 전담 실국도 없는 실정이다. 

최저임금으로 생활한다는 박모씨(32)에게 저축은 언감생심. 천정부지로 치솟은 제주 시내 년세를 충당하려면 ‘투잡러(두가지 일을 동시에 하는 상태)’가 돼야 한다“며 ”꿈 많은 청년에게 제주는 직업 선택지가 너무 좁다. 졸업 후 관공서나 은행에 취업하지 못한 친구들은 안정적 일자리를 갖기 위해 육지로 나간다“고 했다. 

관광지에 버려진 일회용 음료 용기
관광지에 버려진 일회용 음료 용기(제주투데이 DB)

서비스업에 편중된 산업구조...어쩌다?

제조업 성장기반이 취약한 제주는 지역경쟁력을 높이기 위해 저부가가치 부분의 서비스업에 크게 의존했다. 

제주도가 관광지로 개발되기 시작한 건 지난 1963년. 제주도를 홍콩처럼 자유무역항으로 개발하는 계획이 검토되면서부터다. 

개발의 제도적 토대가 마련된 것은 1991년. ‘제주도개발특별법’ 제정으로 1994년 도서지역을 제외한 제주도 전지역을 관광특구로 지정한다. 같은 해 개발법을 근거로 ‘제주도종합개발계획’을 탄생시켰고, 이에 따라 3개 관광단지와, 20개 관광지구로 제주도를 구성하는 미래 청사진이 다듬어진다. 

난개발의 온상이 된 지금의 밑그림을 완성한 건, ‘2002년 제주국제자유도시종합계획’에 따라서다. 미국과 영국이 주도한 신자유주의는 '국제자유도시'라는 이름으로 제주도에 입도했고, 이때 사람·상품·자본의 자유로운 이동을 보장하기 위해 ‘국제자유도시 조성을 위한 특별법’이 만들어졌다. 

‘제주국제자유도시’로 상징되는 제주 법적 비전이 생긴 지 20년. 국제자유도시를 지나 2006년 제주특별자치도가 출범했다. 당시 50만 명 정도였던 제주도 인구는 현재 69만7000여명으로 약 20만명 늘었다. 8조7000억 원 수준이던 제주지역 지역내총생산(GRDP)은 2019년 20조3000억 수준으로 2배 이상 증가했다. 

과거 대비 산업체 규모 역시 크게 늘었다. 제주도 통계에 따르면 2006년 기준 4만3609개에서 2019년 기준 6만6098개로 2만개 이상 늘었다. 종사자 수는 17만6648명에서 28만6304명으로 10만 명 이상 증가했다. 

60년대부터 개발 시동을 건 제주도는 지역개발전략 최신판이라 할 수 있는 ‘국제자유도시’ 육성 정책으로 이어지며 외형적 성장은 이뤘지만 화려한 조명 뒤에서 만난 A·B·C 씨들의 삶은 별로 안녕하지 못했다. 

민주노총은 지난해 12월 27일 1차 결의대회에 이어 15일 오후 4시부터 1시간 동안 제주도청 앞에서 2차 결의대회를 열고 제주도 비정규직 노동자 해고 철회 및 정규직전환 전면 재심의, 한라산후생복지회 비정규직 노동자 직접 고용을 촉구했다.(사진=제주투데이)
비정규직 정규직화를 촉구하는 제주 노동자들 (사진=제주투데이)

국제자유도시의 그늘...추락한 노동현실

자연환경을 관광상품화 하는 전략에 의거한 제주 지역개발은 작금의 서비스업 위주의 불균형 성장을 이룩했다. 이는 만성 고용부진과 저임금 불안정 노동자를 낳고 있다.

지리적 특성과 불균형 산업구조 등으로 순이입 비중이 높아 지역 내 소득의 역외 유출도 심하다. 1000만 관광객 시대를 열었지만 낙수 효과를 기대했던 도민들 사이에서는 "면세점만 행복했던 20년"이라는 말이 나올 정도. 

GRDP는 올랐지만 역외 의존도가 높다보니 ‘소비→생산→고용→소득’ 간 선순환 경로가 취약하고 고용 안정성이 상대적으로 낮은 편이다. 

무엇보다 핵심산업인 농림어업과 서비스업은 수확기 또는 성수기 등의 계절적 요인에 의해 크게 영향을 받으며, 외부 요인에도 민감하다. 

2018년부터 전국 평균을 밑돌던 제주지역 경제성장률은 지난해 코로나 19 여파로 폭삭 주저 앉았다. 관광산업 침체로 경제 전체에 큰 파급효과를 가져온 것이다. 

한국은행이 발표한 ‘제주경제 브리프’를 보면 지난해 제주경제는 -3% 안팎의 성장률을 보였다. 또 지난 일년 사이 1만 명이 직장을 잃어 실직자가 총 2만명으로 늘었다. 이는 고용통계 작성 이후 역대급 기록으로 과거 IMF 시기를 능가하는 수치다. 

코로나-19는 5인 미만 사업장부터 강타했지만, 그런 와중에도 5인미만 사업체는 전년 대비 2681개가 늘었다. 반면 300인 이상 규모는 1개 줄었다. 고용불안이 더 심화하고 있다는 증거다. 

강호진 제주대안연구공동체 공공정책센터장은 ”외형적 성장주의와 중국 특구정책으로 귀결된 국제자유도시 전략은 실패한 모델“이라며 ”실제 투자진흥지구의 경우 대규모 자본에게만 특혜를 부여했을 뿐, 제주경제 구조의 대부분을 차지하는 5인 미만 사업장 등 풀뿌리 경제에는 역차별 정책으로 나타났다“고 비판했다.

그는 지역주민 의무 고용제 폐지가 제주도의 고용악화를 더욱 부추겼다고도 지적했다. 

사업승인 등을 요하는 대규모 개발사업에 대해서는 지역주민의 80% 이상을 의무적으로 고용해야 한다는 규정이 특별법에 있었지만 "투자 활성화에 걸림돌로 작용한다"는 전경련 등의 건의를 이유로 2008년 해당 조항을 폐지했다. 

강 센터장은 "대규모 개발사업이 일자리와의 연계마저 사라진 상태에서 투자진흥지구로 혜택을 받은 세금감면액은 무려 8000억원을 넘었다. 반면, 제주지역의 중소자영업자를 위한 제주도 차원의 정책적 지원은 사실상 전무해 대조를 이뤘다"고 꼬집었다. 

서울대 SSK동아시아도시연구단이 출간한 '특구' 논문에서도 이같은 점을 지적하며 도민들의 삶은 개선하지 못한 채 지역 내 사회경제적 모순을 심화하고, 지역사회의 갈등을 촉발시키고 있다고 평가하고 있다. 

드림타워 노동자들은 21일 오후 녹지그룹 사무실이 위치한 노형오거리와 제주도청 앞에서 집회를 열고 임금을 체불하고 있는 시공사 중국건축과 투자사 녹지그룹을 규탄하며 녹지그룹이 진행하고 있는 영리병원 허가 취소 및 원희룡 도지사의 퇴진을 위한 투쟁에 돌입하겠다고 밝혔다.(사진=김재훈 기자)
 국내1호 영리병원을 추진중인 녹지그룹의 임금체불을 규탄하기 위해 제주도청 앞에 모인 드림타워 노동자들. (사진=김재훈 기자)

구호만 요란했던 제주도 노동정책

전국적으로 심화되는 사회불평등과 노동양극화 현상은 지자체의 역할을 ‘개발도시’가 아닌 ‘복지도시’로 바꾸어 놓았다. 이에 따라 제주 역시 공공부문 비정규직의 정규직화 추진, 비정규직 지원 및 보호 센터 설립, 생활임금제 도입 등 다양한 시도가 이뤄진 것도 사실이다. 

하지만 2020년 민간부분까지 확대하겠다는 제주형 생활임금제는 아직까지 공공부문에 머물러 있고, 비정규직근로자지원센터 운영을 강화해 비정규직 문제해결 전략수립과 정책개발의 컨트롤타워 기능을 하겠다고 했지만 비정규직 비율은 여전히 전국 최고 수준이다. 

한국노동사회연구소는 제주특별자치도 노동정책 기본계획 수립 연구용역(2019)에서 ”제주도의 노동정책들이 종합적이고 장기적인 전망에서 준비되고 논의되어 추진되지 않고 있다“며 ”일회적인 사업이 아닌 종합적이고 장기적인 전망에서 노동정책이 준비되고 추진돼야 한다“고 지적하고 있다. 

특히, 제주는 낮은 제조업 비중과 높은 서비스업과 농업 비중 그리고 사업장 규모의 영세성, 높은 비정규직(이주노동자 포함) 비율을 고려, 제주도의 특성에 조응하는 정책 설계가 필요하다고 조언하고 있다. 

하지만 최근 도의회에서 상정 보류한 제주도 최상위 법적 계획인 '제3차 제주국제자유도시 종합계획(안)'을 살펴보면 원희룡 전 제주지사가 공약한 ‘노동존중사회’로 가는 길이 멀어 보인다. 

100페이지가 넘는 제주 미래 비전에 담긴 노동정책은 △고용취약계층의 고용보험 확대와 맞춤형 지원제도 도입 △비정규직 등 고용불안정 계층을 위한 제제도적 지원전략 추진, 단 두 줄 뿐이다. 산업구조 개편에 관한 근본적인 대책 없이 "고용·노동 복지의 선진화를 추진하겠다"는 구호만 내놓은 것이다. 

제주도가 제시한 '사람과 자연이 공존하는 스마트한 사회 제주'라는 10년 미래 비전 아래 인간다움을 회복할 수 있는 '노동존중 사회'가 될 수 있을까.

제주투데이 18주년 창간기획 [으쌰!!제주노동] 2부에서는 관광·서비스업 노동자, 불안정 노동자, 여성 노동자, 이주 노동자 등 도내 다양한 노동자들을 만나 그들의 필요를 들어볼 예정이다. 3부에서는 내년 6월 지방선거에 앞서 제주 노동정책을 진단하고 전문가들과 함께 노동존중 사회 모델 및 대안을 제시하고자 한다. 



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이도동 2021-08-25 10:16:05
잘 읽었습니다. 하청 비정규직 서비스노동자인 저에게는 참 귀에 쏙쏙 들어오는 내용입니다.

여름 2021-08-25 09:24:09
기사 잘 읽었습니다 제주의 노동현실에 대해 많은 생각을 하게되네요...

자기모순 2021-08-24 18:08:01
이 기사는 논리적 모순이 많다.
5인미만 사업장이 많은 것이 문제라면
대규모 사업장을 만드는 것이 맞다.
그러면 대규모 개발 중심의 국제자유도시 정책은 맞는 것이 된다. 다만 그 실행력이 부족해서, 대규모 사업장의 고용 규모, 안정성, 도민채용이 기대만큼 안된 것이 문제이게 된다. 그러면 힘모아 국제자유도시 성공과 대규모 프로젝트 성공에 노력하는 것이 솔루션이 되어야 한다. 이걸 원하는 건가요?

제주사랑 2021-08-24 17:59:11
이 정부에서 원주민들이 맹꽁이 잘 키우라고 하는데 잘살수 있겠어요

호야 2021-08-24 17:45:19
후원회원임이 뿌듯할 정도의 기사이네요!!!
노동존중사회가 빨리 다가오길!!! 으쌰!!!