왜 기초자치단체 도입을 이야기하나

지난 지방선거에서 거대 양당은 물론이고, 진보진영까지 4명 후보 모두 기초자치단체 도입을 공약으로 내걸었다. 그만큼 기초 도입에 대한 도민 열망이 높아졌다는 의미다. 

선거때마다 후보들 단골 공약이지만 문제는 번번이 '빈손'.  제주사회는 직접 폐기한 기초자치단체 도입을 왜 재차 꺼내는걸까.

16년 전 폐기한 기초자치단체 

제주도는 2006년 특별자치도 출범하면서 기존 기초지방자치단체를 폐지하고 단일광역자치단체로 행정계층 구조를 개편한다.  

이같은 배경에는 참여정부의 자치조직권 확대정책과 제주를 '경제특구'로 만들려는 제주국제자유도시 조성 정책과 맞물려있다. 

당시 기초단체 역량 부족 등을 이유로 '기초자치단체 무용론'이 제기됐지만 사실상 국제자유도시 개발사업 효율성을 위해 행정 절차의 간소화가 필요했다. 

정부는 고도의 자치권을 명분으로 특별자치도 출범을 약속하며 행정 구조 조정을 꾀한다. 

2005년 7월 제주에서 주민투표를 진행, 제주도민은 4개 시·군을 폐지하고 지금의 단일광역자치단체로 개편하는 혁신안을 선택한다. 

그 결과 2006년 7월 남제주군은 서귀포시에, 북제주군은 제주시에 통합되면서 자치시는 행정시로 격하, 제주도 행정계층구조가 기존 1도 ,4시·군, 43개 읍·면·동에서 1도 2행정시 43개 읍·면·동으로 개편된다. 

그렇게 만들어진 것이 현재 '국제자유도시조성을 위한 제주특별법'으로, 전국에서 유일하게 '기초'가 없는 자치단체가 됐다. 

단층제 구조와 행정시 격하의 의미

기초자치단체에서 행정시로 격하됐다는 것은 입법권·조직권·재정권 축소를 의미한다. 가령 50만 제주시민을 위해 제주시가 자체적으로 조례를 제정할 수도, 조직을 개편할 수도, 예산을 편성할 수도 없다. 단일광역자치단체(단층제)로 바뀌면서 모든 권한이 제주도에 집중됐기 때문이다. 

단층제로 개편 이후 시장 역시 도민이 직접 뽑지 않고 도지사가 임명한다. 

최근 취임한 오영훈 제주지사는 농지법 위반 소지가 드러난 강병삼 제주시장과 이종우 서귀포시장을 그대로 임명해 논란이 됐다. 

농민을 중심으로 제주시민사회와 정치권의 반발이 있었지만 도지사 의지만 있으면 임명이 강행되는 것이 현실. "제왕적 도지사"라는 말이 나오는 이유 중 하나다. 

2년 전 원희룡 도정 당시에도 도의회가 부적합 의견을 냈던 김태엽 후보자를 서귀포시장으로 임명을 강행했다.

인사권자에게 잘 보여야 후일이 보장되는 구조기 때문에, 행정시장은 도지사의 입김으로부터 자유롭기 어렵다. 

대표적인 예가 오등봉 민간특례사업. 제주시는 2016년 내부 검토 끝에 경관훼손 등으로 불수용 결정을 내렸지만, 원희룡 도정이 추진 의사를 밝히자마자 내부 결정을 뒤집고 사업을 진행하고 있다. 

한축에서는 행정시장 임명제만이라도 직선제로 바꿔 도지사에게 집중된 권력을 견제하자는 주장도 있지만 지방분권 2.0시대를 맞아 기초자치단체 부활은 '선택'이 아닌 '필수'라는 목소리도 거세다. 지난 6월 지방선거에서 4명의 후보 모두 기초자치단체 도입을 공약으로 내놓을 만큼 도민 요구가 높아졌다.

주민자치연대 좌광일 사무처장은 "기초자치단체 폐지 이후 16년 간 행정의 민주성과 도민의 자기결정권 보장이 어렵다는 것을 도민들이 깨달았다"면서 단층제로 개편하면서 내세운 △제주 지역간 균형 발전 △국제자유도시 성공적 추진을 위한 행정 효율성 확보 △행정 민주성 제고 어느 하나 실현하지 못했다고 지적했다. 

기초자치단체 폐지 이후 지역간 인구 불균형은 심화됐으며, 공무원 수도 증가했다. 행정시 업무는 줄지 않으면서 도본청으로 권한이 집중되면서 사무배분 왜곡 현상까지 발생했다. 주민 의견의 정책 반영 여부도 부정적 인식이 강하다. 

이에 좌광일 사무처장은 "어떻게 부활시킬지가 현재 쟁점"이라고 설명했다. 

<이 기사는 '[기초부활_어떻게?] '기관통합형'은 과연 '제주형'인가?'로 이어집니다.>